正确处理自然资源改革与法治之间关系
本刊编委 刘伯恩
党的十八大以来，党中央明确提出全面深化改革和全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局。在“四个全面”战略布局中，全面深化改革是具有突破性和先导性的关键环节，全面依法治国具有基础性、保障性作用。改革开放是决定当代中国命运的关键一招, 全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十九大召开后，党中央组建中央全面依法治国委员会，从全局和战略高度对全面依法治国又作出一系列重大决策部署。如何正确处理改革与法治之间的关系，坚持在法治轨道上全面深化自然资源改革创新，具有重要的理论意义与实践意义。
一是以系统思维统筹改革与法治的关系。习近平总书记曾强调：“‘改革与法治如鸟之两翼、车之两轮’，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”从某种意义上讲，改革是破、法治是立，改革是变、法治是定，改革是通过体制机制变革推动生产关系更好地适应生产力，法治是通过法律规章维护经济社会的秩序与稳定。改革探索与创新，要以法治思维和法治方式，以问题为导向，通过探索、实践、修正与再实践，不断凝聚改革共识、规范改革行为、推动改革创新，并将其中行之有效、可复制可推广的经验，固化上升为法律制度，才能推动在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。
二是以法治思维规范有序推动改革创新。善于运用法治思维和法治方式，全面深化改革、推动创新发展。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的,要按法律程序进行，不能违法改革或者擅自改革。比如，全国人大常委会于2015年2月27日决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。通过试点，总结经验，为土地管理法的修订提供实践经验，体现了依法推进改革的要求。
三是以创新思维为改革探索预留空间。对于有些重要改革立法事项，虽然明确了改革立法的方向与原则，但是对于具体的改革举措与制度设计尚未形成共识或缺乏实践支撑，可以考虑在法律中预留改革的空间，为进一步探索改革、积累经验留有余地。比如，新《土地管理法》中第18条规定，“国家建立国土空间规划体系。……经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。”既贯彻落实了“多规合一”的改革要求，又为进一步健全完善国土空间规划和用途管制制度提供了创新空间。
四是以底线思维确保有效防范改革风险。重大改革必须要进行风险评估，包括经济、社会、生态等各方面的风险，确保不发生系统性改革风险。针对不同性质的改革，其价值判断、管理主体、实施程序等是不一样的。对于涉及经济领域的改革，按照效率的原则，可以依赖于行政主管部门的意见，比如，地上地下空间的分层设权、农村宅基地的三权分置等等。对于涉及人民政治权利和社会权利，不能简单地以效率论之，必须从公平、正义等角度作价值判断，必须树立底线思维，坚持以人民为中心，不能损害农民的合法权益，防止出现“逼迫农民上楼”等现象。
五是以辩证思维处理好改革与发展的关系。对于某些已经不能适应改革的各类条款，必须及时加以废止和修改，不能出于观念、理念、利益的藩篱，以法律稳定性、严肃性作为“挡箭牌”，造成不愿改、不敢改的局面。同时，也不能用改革创新来否定法治建设，将“改革创新”“跨越发展”作为突破法治的借口与特例，形成“改革上路、法治让路”“改革有功、法治无利”等不利局面。