切实履行好国土空间用途管制职责
——再论国土空间用途管制
刊 评
十九大报告中做出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大历史判断，提出到本世纪中叶“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的宏伟目标。习近平总书记在今年4月“深入推动长江经济带发展座谈会”上着重指出，“在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制”。这些都对加强国土空间用途管制、优化国土开发空间格局以及提升治理水平提出了更加迫切的要求。
统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责是自然资源部的重要职责。自然资源部三定方案中明确规定，组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。建立健全国土空间用途管制制度等职责，凸显了新时代党中央对“国土”作为生产之要、生存之本、生态之源、自然之基的重视，以及对不断提升我国空间治理及自然资源管理能力与水平的新要求。
履行好国土空间用途管制职责，首先要突破完善“三线”划设与规划管控技术。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹开展红线划定工作。在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，划定并严守生态红线。依据粮食和生态安全、主体功能定位、开发强度、城乡人口规模、人均建设用地标准等因素，划定永久基本农田红线。要防止城市无序蔓延，促进城市紧凑布局、集约发展和城镇化布局优化，根据城市具体情况有区别地划定城市开发边界。“三线”划定必须以多规合一为基础，协同开展、互相联系、相互融合，把生态和基本农田底线守住，将城市增长边界控好，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。
健全完善空间管制法律体系与用途管制制度。从法律上规范“三线”划定范围、划定方法、公布程序、审批及调整、分级分类管控，并对“红线”内已有的经济开发建设活动正确管理、处置、保护和补偿。当前尤其需要加强城市边界内生活空间、生态空间的管制，加强对各类保护地内生产、生活空间管制办法和规章制度的制定与完善。同时，分区分类推进国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作。
健全完善生态保护补偿制度。我国对退耕还林、退耕还草、退耕还湖、基本农田保护、公益林保护、区域及流域生态保护补偿都进行了一些有益探索，并取得了积极成效。根据国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》要求，将按照权责统一、合理补偿，政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展，试点先行、稳步实施的原则，着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务。到2020年，实现上述重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护与补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。